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La descentralización como estrategia para la modernización del estado, con énfasis en el Municipio de Colón

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En la actualidad muchas abogan por la descentralización de las actividades gubernamentales como componente principal de la reforma institucional. Sin embargo, la descentralización no sólo tiene que ver con la transferencia de funciones y recursos hacia otros niveles gubernamentales -del central al local-, sino que también involucra la transferencia de la toma de decisiones y recursos desde los entes gubernamentales hacia la sociedad civil y los agentes del mercado. Es necesario, entonces, profundizar las formas por medio de las cuales los gobiernos, tanto en el ámbito central como en el local, puedan fomentar un ambiente propicio que permita llevar a cabo dichas actividades.

En primer término tenemos que dilucidar el aspecto de los antecedentes y la concepción histórica que engloba la descentralización comparada de América Latina y en Panamá, además de ventilar los conceptos que atañen y se relaciona con el tema materia del presente trabajo .

Podemos afirmar que en Panamá se encuentra entre los países considerados del tercer mundo, casi a la par de los países de América Latina, que adquieren relevancia en los últimos años, por sus problemas comunes y saltantes, debido a cuestiones de gobierno y política gubernativa.

Por tanto en Panamá el centralismo se halla muy acentuado explicado en formas muy diversas y complejas. Aunque se perfila como un país de alto Desarrollo Humano, existe inequidad y desigualdad en este desarrollo, especialmente en el nivel de vida decente. Empero en nuestro siglo, es un proyecto a nivel constitucional con el fin de efectuar transformaciones, puesto que la descentralización es también un esfuerzo de justicia política y social, en ese entender descentralizar tiene una doble exigencia:

  • por un lado, la de aquellos que padecen los males del exceso de la centralización de la vida política, económica y social y que, hoy día, provoca ineficiencias políticas económicas y sociales;
  • por otro lado, se encuentra la petición de quien ve cómo el centralismo cancela o demerita toda posibilidad de participación en los diferentes rubros de la sociedad.

Debe entenderse la descentralización como un imperativo para la consolidación de una sociedad equilibrada y plenamente desarrollada. Plantea un país con bríos democráticos, que implica una forma de vida, un nuevo modo de ver, de hacer, de vivir y en consecuencia ser, por cuanto la democracia y descentralización se encuentran muchas veces conjuncionados1 y ser instituciones que no se desligan.

Esta investigación es una contribución en esa dirección

Capítulo I

ANTECEDENTES Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Las crecientes necesidades sociales, han llevado a la necesidad objetiva de reformas al estado; orientadas a optimizar la capacidad y funcionabilidad del aparato estatal a fin de garantizar el cumplimiento de sus responsabilidades públicas y satisfacción de las necesidades de la población.

Las reformas al Estado se convierte en un requisito de cara a qué los países generen las condiciones propicias para el cumplimiento de los denominados objetivos de desarrollo del milenio (ODM), establecidos por La Organización de Las Naciones Unidas (ONU) a inicios del presente siglo XXI a través del Programa de Las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD); en la cual Panamá está inserta y suscrita. En este contexto, que se plantea La Descentralización como un proceso mediante el cual el Estado transfiere responsabilidades administrativas, políticas y financieras a los niveles subnacionales de gobierno, sean estos departamentos, municipios, distritos, provincias o regiones, entre otros. Su fin último es transformar la estructura del Estado en aras de flexibilizarlo y hacerlo más optimo y sensible frente a las necesidades de los ciudadanos. Lo que implica, además de voluntad política, la adopción de medidas legales que apunten a viabilizar el proceso de Descentralización.

Por lo anterior el problema de investigación queda planteado en términos de las siguientes interrogantes:

  • ¿Cuál es el Estado actual de La Descentralización en Panamá?
  • ¿Qué avances tenemos en la implementación de la ley 37 de 29 de junio de 2009 qué descentraliza la administración Pública?
  • ¿Qué particularidades presenta el Municipio de colón en este proceso)

Estas entre otras interrogantes definen el problema objeto de esta investigación.

    1. Justificación e importancia de la investigación

Del problema planteado, se justifica la importancia de la presente investigación toda vez que me propongo abordar el tema de la Descentralización, que sin lugar a dudas, ocupa uno de los primeros lugares en la agenda política y legal de los Estados modernos. Es así entonces que me enfoco en el caso de Panamá para ofrecer un estudio que permita comprender la situación actual (avances y limitaciones) del proceso de Descentralización, con especial énfasis en el Municipio de Colón.

    1. Propósito de la investigación:
  • Definir el concepto de Descentralización
  • Comprender la relación entre descentralización y desarrollo Local.
  • Analizar el régimen legal Municipal en Panamá.
  • Evaluar los avances y limitaciones en la implementación de la ley 37 de 2009.
  • Captar las opiniones y criterios de los principales actores de la Descentralización en Panamá.
  • Cohesionar la unidad nacional y facilitar la participación ciudadana.
  • Que sirva como instrumento para mejorar; la democracia, La participación ciudadana, y
  • Una distribución equitativa de los recursos económicos.
    1. Cobertura:

La investigación queda delimitada al estudio del proceso de Descentralización en Panamá, y de manera muy singular al Municipio de Colón.

    1. Metodología:

Este trabajo se apoya desde el punto de vista de los métodos lógicos en el método deductivo, ya que parto de consideraciones generales sobre el concepto y, proceso de Descentralización, para arribar a la situación particular del fenómeno en Panamá específicamente el Municipio de Colon.

Para la recolección de la información me apoyo en fuentes primarias y secundarias. Entre las fuentes primarias utilizare el instrumento de Entrevista.

En las fuentes secundarias utilizare una variedad de fuentes documentales y bibliográficas especializadas sobre el tema que me ocupa.

 

Capitulo II

MUNICIPIO Y ESTADO EN PANAMA

2.1 CONCEPTO DE MUNICIPIO

La evolución histórica de la dinámica política y jurídica de los regímenes Municipales ha ido acompañada de vanadas orientaciones conceptuales sobre los municipios. La revisión y síntesis de la literatura existente en ese sentido, no permite arribar a la siguiente definición del concepto de Municipio: El Municipio es la organización política administrativa en un determinado territorio, cuya, misión fundamental es el de fomentar y dirigir el desarrollo socio económico del territorio que gobierna.

Así, mediante la planificación y gestión del desarrollo local, corresponde a los Municipios la finalidad de elevar el bienestar y calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas que viven en el territorio o localidad dentro del cual ejercen su jurisdicción. Dentro del Estado Panameño, atendiendo a la estructura del sector público, los municipios se ubican o pertenecen al sector público no financiero; tal como se puede observar en el siguiente esquema:

SECTOR PÚBLICO

Sector Público no financiero

Sector Público financiero

Administración Pública (Gobierno General)

Empresas Públicas no financieras

Gobierno Central

Instituciones descentralizadas (no empresariales)

Intermediarios financieros

Municipios

2.2 IMPORTANCIA DEL MUNICIPIO

Los municipios ya existieron en la Antigua Roma, como personas jurídicas, que podían contar con patrimonio propio independiente de sus pobladores. Las autoridades en los municipios romanos, establecidos en los territorios conquistados, para mantener la organización interna de las ciudades, eran romanas, como el caso de los duumviros, quartuorviros y la curia municipal, existiendo otras autoridades puramente locales.

El municipio actual es la comuna (comunidad natural) llamada así durante la Edad Media, como agrupación social, política y administrativa, intermedia entre la vecindad y el poblado, expresada políticamente en el régimen municipal, constitucionalmente protegido. Puede comprender una aldea, un pueblo, una ciudad o varios de ellos.

Reciben el nombre de municipios en Argentina, Brasil, Colombia, Uruguay, Venezuela, Bolivia o Cuba. En Chile, Italia y Bélgica se llaman comunas. En Panamá, Portugal y Perú, reciben el nombre de distritos. En Ecuador y Costa Rica, su nombre es cantones.

El artículo 232 de la Constitución Nacional faculta a las provincias a dictarse una Constitución, estableciendo entre sus requisitos el de asegurar el régimen municipal. Los municipios son personas jurídicas autónomas dentro de las provincias, como poder social y político. En Panamá el poder ejecutivo municipal es ejercido por El Alcalde. El órgano colegiado de las municipalidades se integra con los concejales.

El poder municipal es un microcentro de poder público, con un gobierno representativo elegido en forma directa. Su función es primordial pues atiende a las necesidades de los vecinos, con los que tiene un contacto directo, que si se hayan satisfechas, contribuirán a mejorar la situación del Estado en general.

Sus servicios son básicos, pero esenciales: limpieza de calles, mantenimiento, poda de árboles, cuidado de plazas y otros espacios públicos, apertura y mantenimiento de caminos, clubes, cementerios, alumbrado público y establecimiento de bibliotecas, para lo cual cuentan con su propio presupuesto, y como fuente de ingreso, el cobro de las tasas municipales.

La importancia del municipio radica en que es el nivel de gobierno donde:

  • mejor se perciben las necesidades y los problemas de los ciudadanos;
  • se da mayor cercanía entre gobernantes y gobernados.
  • Promueve la participación en la gestión de los intereses que le son propios;
  • más eficazmente pueden realizarse los controles.

A partir de la reforma de 1972 de la Constitución Nacional, los municipios detentan un status autonómico (art. 233). Esto significa competencias propias reconocidas por el poder constituyente y ya no más competencias municipales originadas en una delegación de facultades por parte del Estado provincial (municipios autárquicos).

  • ¿Qué significa que un municipio sea autónomo?

Significa que el municipio tendrá dentro del marco de su competencia territorial y material facultades en distintos órdenes: institucional, político, administrativo y económico-financiero.

  • En el orden institucional supone la posibilidad del dictado por parte del municipio de su propia Carta Orgánica. Al respecto, las provincias entendiendo las realidades locales podrán determinar qué municipios detentarán esta facultad y cuáles no (autonomía plena o semiplena).
  • En el orden político implica la facultad de elegir sus propias autoridades y el modo de destitución de las mismas; de escoger entre diferentes formas de gobierno (Alcalde – Concejo, la figura del Gerente); distintos sistemas electorales (vgr. lo relativo a la representatividad territorial asignada a los concejales); mayor o menor participación ciudadana (por ejemplo, la participación en l elección de directores de escuela, hospitales, etc.); entre otras facultades.
  • En el orden administrativo importa la potestad de prestar servicios públicos, encarar obras públicas, ejercer el poder de policía y demás actos de administración local sin interferencia de autoridad de otro orden de gobierno, como por ejemplo el provincial.
  • En el orden económico y financiero principalmente comprende las atribuciones relacionadas con la imposición de tributos (impuestos, tasas y contribuciones) y su recaudación a fin de autofinanciarse.
  • ¿Puede un municipio no ser autónomo?

Las constituciones provinciales no pueden asegurar ningún otro régimen municipal que no sea autonómico en razón de los dispuesto por los artículos 5, 232 y 233 de la Constitución Nacional. Por lo tanto, los órganos jurídicos provinciales están obligados a reconocer la autonomía de sus municipios y a fijar las pautas para determinar el alcance y los contenidos de dicha autonomía (plena o semiplena), teniendo en cuenta las particularidades propias de cada lugar.

Las provincias, al organizar el régimen municipal al que están obligadas a asegurar no tienen prefijado un régimen único. Así es como en razón de las realidades de cada comunidad podrán utilizar un criterio de

  • autonomía plena, cuando se faculta al municipio a darse sus propias normas, auto administrarse, auto-financiarse y elegir sus autoridades,
  • o de autonomía semiplena que confiere las atribuciones en el orden político, administrativo y financiero, mas no en el institucional. Es decir, no se le otorga al municipio la atribución de dictar su propia carta orgánica (auto normatividad constituyente).

En el año que comienza se celebraran elecciones para elegir a los miembros de los Concejos Municipales y de las Juntas Parroquiales de los Municipios. Estas son de suma importancia para los habitantes de cada Distrito, puesto que éste es el escenario donde mayormente se realiza la participación democrática de los ciudadanos. El Municipio es considerado como uno de los entes territoriales públicos de mayor importancia, ya que es la unidad político primario y autónomo dentro de la organización nacional. Es en el Municipio donde el ciudadano aprende a ejercer sus derechos y a tomar conciencias de sus deberes. En ellos se germino la libertad y los demás valores que condujeron a que en su seno se declararan la independencia de la república.

Actualmente en los Municipios funcionan los llamados Consejos Comunales, los cuales según la Ley que los regula, son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyecto orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social. Estos consejos comunales, en opinión de algunos municipalitas son un esquema organizacional completamente paralelo a la descentralización política y desvinculado de los Estados, los Municipios y las Parroquias. En otras palabras, surgen como una suerte de administración paralela que, paradójicamente, fomenta la participación ciudadana. Independientemente, de la posición que se adopte frente a los consejos comunales los mismos en la actualidad han tenido un auge inusitado y muchos ciudadanos lo consideran como órganos importantes de participación vecinal.

Debido a lo anterior, es muy probable que entre los consejeros y los concejales y los miembros de las juntas parroquiales se produzcan rivalidades que de no canalizarse positivamente pueden generar un detrimento de las funciones y actuaciones de los concejos municipales y juntas parroquiales.

Cabe resaltar que las funciones de los concejales y los miembros de las juntas parroquiales, aun cuando la Ley Orgánica del Poder Publico Municipal, no los trata expresamente como funcionarios públicos, ellos desempeñan una importante función que está por encima de las actividades de los consejeros comunales, pues tienen la potestad de sancionar ordenanzas que son leyes locales de obligatorio cumplimiento para todos los ciudadanos de los municipios.

En resumen, el Municipio ha sido siempre la escuela de la democracia y no podemos ignorar su importancia, ni mucho menos desnaturalizarlos, ni eliminarlos porque ello atentaría contra uno de los valores políticos e institucionales esenciales de la venezolanidad. La obligación debe ser fortalecerlos, mejorar su desempeño, ampliar su número y corregir sus debilidades.

El espacio del desarrollo local, donde pueden darse y observarse los avances en el desarrollo humano son los municipios, ya que es aquí donde se articulan las decisiones y las acciones de la población y de sus gobiernos para aprovechar y potenciar los recursos, bienes y servicios que se generan en el territorio.

Los municipios son los espacios que poseen una “dimensión más nítida de escala humana, vale decir, una escala donde lo social no anula lo individual sino que, por el contrario, lo individual puede potenciar lo social”.

La importancia del municipio en el desarrollo local sustentable radica en la satisfacción de las necesidades de todo aquello que de manera mediata y cercana afecta a la población. Desde la Cumbre de la Tierra, se han generado y fortalecido diversas estrategias de acción que buscan potenciar el espacio local y construir comunidades sustentables, equitativas y seguras.

El municipio debe convertirse en un impulsor y promotor de su propio desarrollo, generador de riqueza y bienestar.

Su importancia radica en que afronta tres dimensiones claves:

  • reforma la estructura del Estado, introduciendo un nivel intermedio: el gobierno regional, dotado de autonomía política, económica y administrativa en el marco de la Constitución y la ley;
  • abre oportunidades para emprender políticas de desarrollo regional que permitan un desarrollo equilibrado, armónico y sostenible; y,
  • abre oportunidades para el fortalecimiento de la democracia por el carácter electivo de sus autoridades y por la introducción de mecanismos de participación de la sociedad civil en la gestión gubernamental”.

2.3 MUNICIPIO Y NACIONALIDAD

Más allá de una conceptualización sobre los municipios, resulta además necesario destacar el papel protagónico que desde el punto de vista legal y sociopolítico, ha jugado la municipalidad en la construcción de la nacionalidad panameña. De hecho, tanto en Panamá como en varias naciones de Hispanoamérica, fueron los ayuntamientos, cabildos o consejos municipales los gestores de la emancipación de la madre patria y forjadores de la nacionalidad.

Es así que, como atinadamente indica el Municipalita Panameño Pinilla, H. el diez de noviembre de 1821, el ayuntamiento de la Villa de Los Santos se levanta heroicamente para proclamar la emancipación del Istmo de Panamá de España y exhorta a los demás pueblos a seguir su iniciativa, la cual fue ratificada el veintiocho del mismo mes y año por el cabildo de la ciudad de Panamá. Vemos como se expresa parte del Acta respectiva:

“En la ciudad de los Santos, noviembre diez (10) de mil ochocientos veintiuno: El señor Don Julián Chávez, Alcalde constitucional, primer nombrado, Presidente de este muy ilustre ayuntamiento, hizo convocar a la mayor, parte de sus componentes, y con los que suscriben: No habiendo podido asistir el resto, por enfermedad y ausencia, igualmente que El Cura Párroco, Doctor José María Correosos, y muchos vecinos, a quienes manifesté, dicho Señor Presidente el voto general del pueblo, para separarse de la dominación española, por motivos que eran bastantes públicos, y que son tanto más opresores, cuanto que no pierden un momento de subyugar cada día mas la libertad del hombre. Atentando cada español, por ridículo que sea, principalmente si tiene miedo y es militar, hasta contar lo más sagrado, que se halle en todo ciudadano, que es su individuo”.

Esta parte citada del Acta de La Villa De Los Santos, demuestra la actitud firme y decidida del Ayuntamiento De Los Santos en nuestra independencia de España en 1821. Y, por otra parte al igual que el Ayuntamiento de los Santos, también se destaca el protagonismo del Consejo Municipal de Panamá, al declarar la separación del, Istmo de la Gran Colombia, el 3 de noviembre de 1903, y con ello crearse La República de Panamá.

Estos dos hechos políticos en el devenir histórico de Panamá, el acta del Ayuntamiento de Los Santos en 1821, y la Declaración de nuestra separación de Colombia por parte del Consejo Municipal de Panamá, son fieles testimonios y evidencias irrefutables de que la municipalidad y Nacionalidad panameña han sido fenómenos históricos-políticos paralelos y complementarios; por lo que el estudio serio y metódico de uno, no se debe realizar al margen o desconociendo el otro; pues, municipalidad y nacionalidad en Panamá constituyen dos caras de una misma moneda.

2.4 REGIMEN LEGAL MUNICIPAL EN EL ESTADO PANAMEÑO

La indisoluble relación entre municipalidad y nacionalidad panameña destacado en el punto anterior; nos impone, siendo este un trabajo en campo del derecho y la Ciencia Política, pasar revisión a lo que en este punto hemos denominado Régimen Legal Municipal en el Estado Panameño.

En primer lugar, entiéndase aquí por régimen legal municipal el conjunto de decreto, leyes y demás normas que regulan la vida institucional de los municipios en el Estado panameño; a partir del periodo republicano de la historia nacional. Por ello, desde el punto de vista histórico-constitucional, pasamos a destacar los aspectos medulares deferentes al régimen municipal en las constituciones de 1904,1941, 1946 y 1972; igualmente subrayando las leyes y modificaciones que se han sucedido entre una constitución y la otra.

2.4.1 Régimen Municipal en la constitución de 1904

La primera constitución política en nuestra historia republicana se expido en 1904. En esta el régimen municipal estuvo contendido en el Titulo denominado “De las Provincias.”, particularmente el artículo 130, señala que “Los Distritos municipales son autónomos”. Sin embargo, es necesario de inmediato subrayar que la autonomía otorgada a los municipios en la constitución de 1904, resulto una simple formalidad, carente de sentido real, en virtud de que no podían elegir libremente sus gobernantes, al mismo tiempo de no dotarlos de autosuficiencia económica y, no contraer deudas sin la debida autorización de la Asamblea Nacional.

Distintos municipalitas y tratadistas del tema coinciden que la limitada autonomía que en términos reales poseían los municipios en la constitución de 1904, se explica por la fuerte influencia heredada de la constitución Colombiana de 1886, caracterizada por una concepción esencialmente centralista; de allí que el municipio en la constitución de 1904, de hecho o en sentido real, practico, queda sometido al poder central.

Sobre este particular merece resaltar lo señalado por el municipalista panameño Enrique Gerardo Abraham. Veamos:

El concepto de la autonomía municipal, consagrado como principio esencial en el derecho público contemporáneo, responde a la necesidad humana del desarrollo comunal y este no puede llevarse a cabo sin una completa libertad de acción de los gobiernos locales. Pero ese régimen centralizado que establecía la Constitución de 1904 no solo desfiguraba la autonomía municipal, constituyendo por lo menos obstáculo poderoso para el progreso material y cultural de las comunidades locales, sino que, con el tiempo, sirvió de pretexto para que determinadas tendencias autoritarias llegaran a convertir lo que se concebía comouna simple autonomía mediatizada en una vierta y abusiva intervención del gobierno central en los asuntos municipales”.

La posición del municipalita Abraham refuerza la tesis de que es precisamente la influencia de la teoría y práctica centralista asimilada de la constitución Colombiana de 1886, la que explica el contenido y alcance del régimen municipal panameño en nuestra primera constitución política de 1904.

2.4.2 Régimen Municipal en la Constitución de 1941.

Transcurridos tres décadas de férreo centralismo la constitución de 1904 es reemplazada por la constitución de 1941, En esta constitución de 1941, lo concerniente al régimen municipal queda contenido en el Titulo XIV, De Las Provincias y Régimen Municipal”. Para su análisis, es conveniente transcribir algunos articulados sobre el régimen municipal dispuestos en dicha carta magna. Veamos:

Artículo 184. En cada Distrito habrá una corporación que se denominará Consejo Municipal, compuesta del número de miembros que la Ley determine, nombrados por los respectivos Ayuntamientos Provinciales.

Artículo 185. Las funciones y atribuciones de los Consejos Municipales serán fijadas por ley.

Artículo 186. El Presidente de la República podrá suspender todo acuerdo municipal o acto del Concejo que sea violatorio de la Constitución, de la Ley, de los decretos del Poder Ejecutivo, o de las ordenanzas provinciales. Los Gobernadores de Provincia y cualquier ciudadano podrán pedir la nulidad de tales acuerdos o actos.

Artículo 187. Habrá en cada Distrito un Alcalde de libre nombramiento y remoción del Gobernador de la Provincia, al cual le corresponderá la acción administrativa del Distrito, como Agente del Gobernador.

Si bien la constitución de 1904 concede formalmente autonomía a los municipios, aunque en términos reales supeditados al poder central como ya explicamos; la constitución de 1941 por lo que se desprende del contenido de sus artículos 184, 185,186 y 187 acaba con la formalidad de la autonomía municipal. Tal situación ha sido considerada como una de las épocas más críticas para el municipio panameño. Destaca el municipalita Héctor Pinilla que:

La administración municipal se realiza bajo el sistema Consejo, alcalde, pero absolutamente carente de autonomía. Los miembros de tal consejo fueron nombrados por un supra organismo a nivel provincial mal denominado“. Ayuntamiento Provincial: Los acuerdos municipales y otros actos de los consejos podían ser suspendidos o anulados por decisión unipersonal del presidente de La República; los alcaldes fueron nombrados y removidos libremente por el gobernador de la Provincia”

Algunos políticos y juristas justifican la eliminación de la autonomía municipal en la constitución de 1941, en virtud de irregularidades realizadas por los encargados de dirigir con honradez la administración municipal.

Al respecto, el Doctor Móscate, citado por Vergara, les indicaba que “al amparo de la autonomía real entendida pudieron arraigarse corruptelas que darían al traste con la seriedad y eficiencia de los gobiernos seccionados”.

No obstante a las distintas opiniones de municipalitas y juristas panameños, un análisis más detallado del alcance de la constitución de 1941, y lo que significa en términos de la eliminación de la erradicación de la autonomía municipal, lo podemos realizar cuando entramos a considerar la ley 82 de 1° de julio de 1941, “sobre Régimen Provincial y Distrital”, la cual desarrolla el Título XIV de la constitución de 1941 e implementa el sistema “Gobernador-Ayuntamiento Provincial”.

Mediante esta ley 82 que crea el modelo Gobernador-Ayuntamiento Provincial, otorgando supremacía a la provincia y autoridad del gobernador; y el decreto 403 de 9 de mayo de 1942 que autoriza a los ayuntamientos efectuar las recaudaciones fiscales que recibían los municipios no solo se consolida la dimensión política de la autonomía, tal como queda evidenciado en la constitución política de 1941; sino que además, le resulta perdición a los municipios desde el punto de vista financiero. Ello es así cuando se observa su artículo 1° que disponía así:

  • Artículo 1°: “Las provincias percibirán todos los impuestos, contribuciones o rentas que recibían los municipios; hasta el momento de entrar en vigencia la ley 82 de 1941, sobre Régimen Provincial y Distrital”.

En virtud de todas estas disposiciones arribamos a la necesaria conclusión, coincidiendo con la posición de juristas y políticos, que la constitución de 1941, resulto perjudicial para la municipalidad y su desarrollo, ya que cercena la autonomía municipal tanto política como financieramente, quedando sometida la institución municipal a una filosofía y política de carácter centralista que la supedita a la autoridad del Gobernador y Presidente de La República.

No obstante, la corta vigencia de la constitución de 1941, permitió recobrar el principio de autonomía municipal en la Constitución de 1946, la cual pasamos seguidamente a explicar.

2.4.3. Régimen Municipal en la Constitución de 1946

Abolida la constitución de 1941, la nueva constitución política entra en vigencia el 1° de marzo de 1946. En esta nueva carta magna se dedica el Titulo IX al Régimen Municipal, constituida por veintiún (21) artículos. Siguiendo al municipalita Héctor Pinilla, aquí se emiten los primeros conceptos sobre el municipio como la base política del Estado con carácter autónomo y autárquico.

Cabe transcribir el artículo 186 de la Constitución de 1946, en la cual se define el municipio de la siguiente manera:

Artículo 186: “El Estado descansa sobre una comunidad de municipios autónomos. El municipio es la organización de la política de la comunidad local, establecida en un territorio determinado por relaciones de vecindad y con la capacidad económica suficiente para mantener el gobierno propio en condiciones adecuadas. La organización municipal será democrática y responsable al carácter esencialmente administrativo del Gobierno local”.

Así, se reconoce al municipio establecido en un espacio territorial denominado Distrito, como entidad pública democrática, con suficiencia económica y responsable de la administración del gobierno local; y, lo esencialmente importante, se recobra el principio de la autonomía municipal. Sobre este particular, al referirse a la autonomía y autarquía el municipalita cubano Adriano Carmona Romay, señala que:

si ello es así, y el municipio es por derecho propio autónomo, aun cuando puedan ser diversos los regímenes jurídicos, es forzoso conducir que la autonomía misma se encuentra prácticamente condicionada por la autosuficiencia. La dinámica sociológica dice Francisco Elías Tejada que sirve de sostén a la política y enseña que toda falta de correspondencia entre una autarquía y su proyección autónoma, o entre autonomía y su soporte autárquico, es una situación forzada de desequilibrio social. Autonomía sin autarquía resulta alto condenado a desaparecer; viceversa, autarquía sin autonomía produce una tensión social incompatible con la normal existencia de un pueblo. Lejos de caer en nuevo nombre, la autonomía constituye la solida lógica al más grave de los problemas políticos: Hacer que la estructura legal se corresponde con la realidad social y humana.

Y en postulación general y universal, es particularmente aplicada a la sociedad local vecinal y por ello al municipio que es su organización política. La autonomía municipal, pues es última instancia, está condicionada por los medios económicos, diríamos más ampliamente, por la autosuficiencia, por la autarquía”.

Lo expresado por Carmona Romay, es un planteamiento muy válido y certero; toda vez que difícilmente se puede ser autónomo cuando al mismo tiempo se es económicamente dependiente. La autonomía, más bien diríamos la plena autonomía, puede ser real y ejercerse cuando va acompañada, o implica al mismo tiempo, autosuficiencia económica.

En otras palabras, la plena autonomía no solo implica la dimensión política, sino también la económica. Se puede ejercer y actuar con independencia política, en la medida en que se goza de independencia económica. Esto es, el municipio será autónomo en función de que tenga capacidad de sostenibilidad financiera, poder autofinanciarse; o sea, tener autarquía, y no depender económicamente del poder central. De tal manera que los conceptos de autonomía y autarquía municipal se presuponen, son incluyentes, y necesarios para propiciar las condiciones que apunten al fortalecimiento de la Institución Municipal dotándole la capacidad de planificar y gestionar el desarrollo del territorio que gobierna para el bienestar de sus habitantes.

La constitución de 1946, además de recobrar el principio de autonomía municipal, establece otros aspectos importantes que vale destacar. Por ejemplo, se establece instrumentos o mecanismos de participación ciudadana como lo es el referéndum; además, también se establece en su artículo 199 la posibilidad de que los alcaldes fuesen electos a través de votación directa y popular; veamos lo que en su letra dice el referido artículo constitucional:

Artículo 199: “Habrá en cada Distrito un alcalde jefe de la administración municipal y dos suplentes. La ley establecerá si los nombra el ejecutivo o si bien han de ser elegidos por votación directa”.

Estos dos aspectos representan un significativo avance desde el punto de la democracia y participación ciudadana. Pero además, debe señalarse, que en lo referente a tributación se otorga facultad a los municipios de establecer impuestos a actividades económicas lucrativas.

Es así que dado este nuevo escenario jurídico planteado en la constitución de 1946, que de hecho es la primera en otorgar un titulo constitucional al Régimen Municipal, es que coincidimos con Vergara Villamerito cuando señala que:

En base a estos puntos podemos decir que el régimen municipal de 1946 fue el precursor de la tendencia hacia la descentralización que se deja sentir mediante el impulso que se le da toda la actividad municipal”.

Existen dos instrumentos legales que desarrollaron los principios constitucionales de 1946. Estos instrumentos fueron el Decreto ley No.27 de 15 de mayo de 1946 titulado Estatuto Provisional de los Municipios, y el otro, la ley 8 de 1 de febrero de 1954, titulado Ley del Régimen Municipal. Veamos el contenido y alcance de cada uno de estos:

El Decreto Ley No.27: Constituye el instrumento legal que regula el Régimen Municipal, recogiendo con gran certeza el principio de autonomía municipal establecido en el artículo 186 de la constitución política de 1946”.

Es en este decreto ley 27 que se mandata la elección popular de los alcaldes y concejales, durante dos periodos de cuatro años, los que para la época significa un importante cambio, si tomamos en cuenta que antes estos funcionarios eran nombrados por el órgano ejecutivo, a través de los gobernadores de provincias.

El decreto Ley 27 consolida la personalidad del municipio cuando observamos que en su artículo 4° se establece que:

Artículo 4°: “Los municipios que estimaren atentatorios al régimen de autonomía municipal cualquier acto legislativo o administrativo podrá interponer recursos de inconstitucionalidad o contencioso administrativo, según el caso”.

Es evidente que dicho articulo 4° refuerza desde el punto de vista jurídico, el ente municipal, pero también hay que destacar que el decreto ley 27 otorga otro aspecto de singular importancia para la consolidación municipal; se trata pues, de la municipalización de los servicios públicos, la cual queda previsto en el artículo 3° de este decreto ley. Siguiendo a Vergara, al igual que el derecho español, contemplo la municipalización con carácter de monopolio los servicios de agua, luz, limpieza púbica, mataderos, electricidad, etc., que para Eduardo García de Enterría citada por Vergara, tiene un profundo significado, puesto que como él afirma:

Esta elevación de los servicios que cita el carácter de monopolio municipal, no es más que su elevación al rango de servicios públicos propiamente dicho. La municipalización tiene aquí una de sus más prestigiosas aplicaciones, en virtud de ella el municipio es titular de una de las más altas competencias administrativas; determinar que necesidades colectivas deben ser elevadas a necesidades públicas, asumiendo el municipio la responsabilidad de su satisfacción”.

Este particular aspecto (La municipalización de los servicios públicos), otorga a la institución municipal un importante protagonismo social; y, de hecho, junto a los otros aspectos del Decreto Ley No.27, en nuestra opinión, permite considerarlo como el estatuto que recupera el principio de autonomía municipal erradicado en la constitución de 1941, hasta que entre en vigencia la ley 8 de 1° de febrero de 1954, cuyo contenido y alcance pasamos enseguida a explicar:

LEY 8 DE 1° DE FEBRERO DE 1954: Titulada “Ley del Régimen Municipal,” desde su promulgación fue objeto de acríticas por parte de municipalitas y juristas panameños, al considerar que dicha ley no interpretaba correctamente el principio de autonomía municipal consagrado en la Constitución Política de 1946 vigente al momento.

Desde la perspectiva política esta ley contemplaba dos sistemas referentes a la estructura del gobierno municipal:

  • Un sistema de de tradición Francesa, conocido como sistema alcalde-consejo,
  • Y, un sistema que tiene origen en los Estados Unidos, denominados “BY COMMISSIONERS”.

El sistema Alcalde-Consejo caracterizado por tener una Asamblea deliberante de elección popular; y el Alcalde, miembro de la Asamblea designado por ella, convirtiendo este (el alcalde) en su presidente y ejecutor de sus acuerdos. En el sistema “By Commissioners” un grupo de comisionados son elegidos mediante votación popular para dirigir el gobierno de la ciudad, sin embargo, este sistema nunca funciono en nuestro país, toda vez que ya para el momento se había consolidados el sistema Alcalde-Consejo.

La Ley 8 en su artículo 38 establecía la elección de alcaldes solo en los distritos cabecera de provincias; este aspecto fue fuertemente criticado y rechazado, incluyendo las presentación de una demanda de inconstitucionalidad. Es así que la Corte Suprema de Justicia acoge dicha demanda y declara la inconstitucionalidad del refrendo Artículo 38, mediante fallo del 4 de mayo de 1955,Gaceta Oficial No704 de 1° de julio de 1955. Declarada la inconstitucionalidad, a partir de 1956, por determinación del Órgano Ejecutivo le correspondería a este Órgano la designación de los alcaldes. Este nuevo escenario representaba, a todas luces, un retroceso desde el punto de vista de la dimensión política de la autonomía municipal.

2.4.4. Régimen Municipal en la Constitución de 1972.

El golpe de Estado liderado por militares de la Guardia Nacional el 11 de octubre de 1968, provoca un trascendental cambio en la realidad y dirección política del país. Los golpistas asumen las riendas del país y se dicta el estatuto de Gobierno Provisional que estructura al nuevo Gobierno de Facto. Se inician las gestiones para reformar la constitución a fin de legitimar el gobierno; y es por ello que facultado por la Junta Provisional de Gobierno el ejecutivo emite el Decreto de Gabinete No24 de 11 de octubre de 1971, “por el cual se crea la comisión nacional de reformar revolucionarias a la constitución nacional y se convoca a unas elecciones populares para escoger una asamblea de representantes de corregimientos de la República”, a la cual se le otorga la importante misión y responsabilidad de elaborar y presentar el proyecto de reformas en un plazo de seis meses.

Culminado el plazo para el proyecto de reformas, el 11 de octubre de 1972 es aprobado dicho proyecto, dando lugar a una nueva constitución; la Constitución Política de La República de Panamá de 1972 instrumento con el cual se institucionaliza las actuales normas y formas de gobierno nacional y local, estableciendo cambios significativos en la organización política.-administrativa del Estado que repercuta en las instituciones municipales y su organización.

En su artículo 5° la constitución divide políticamente a la República en Provincias y estas a su vez quedan subdivididas en Distritos y Corregimientos. A los corregimientos se les da una especial distinción al conceptuarse como la base política del Estado.

En esta nueva visión de los corregimientos lo que explica, la nuestra opinión, que en la constitución de 1972 se introduzca un elemento novedoso respecto al régimen municipal; siendo ese elemento novedoso la figura del representante de corregimiento, elegido de manera directa y popular; y de igual manera, la creación de las Juntas Comunales, presididas por el representante de corregimiento.

Mediante acto reformatorio No.1 de 5 de octubre de 978 ratificada por el acto reformatorio No. De 25 de octubre del mismo año, se lleva a cabo la primera reforma a la constitución de 1972 y en esta reforma cabe destacar que se les otorga funciones legislativas a los representantes de corregimientos. Luego en 1982 siendo Ricardo De La Espriella Presidente la República, se constituye la que se denomina Comisión Revisora para la reforma a la Constitución Nacional, la cual elabora el proyecto de reforma y el mismo es sometido a consulta popular mediante referéndum realizado el 24 de abril de 1983, resultando aprobado el proyecto. Así, el órgano ejecutivo vía la resolución No.63 de 12 de mayo de 1983 adopta el texto único bajo el nombre de Constitución Política De La República de Panamá de 1972, Reformada por los Actos Reformatorios de 978 y el Acto constitucional de 983.

En la Constitución de 1972 se observa claramente definido tres (3) niveles de jurisdicción local: La Provincia, El Municipio y el Corregimiento. Distingamos los aspectos en cada uno de estos.

  • La Provincia, es presidida por un Gobernador que es de libre nombramiento y remoción por parte del Órgano Ejecutivo. En las provincias funcionan los Consejos Provinciales que actúan como instancias de coordinación sobre proyectos de desarrollo provincial. Las Provincias carecen de poder impositivo, ya que no existe ningún tributo de competencia provincial, la constitución no le concede poderes para crearlos; tampoco, existe competencia definida en la constitución para la provincia.
  • El Municipio, posee todas las características de una unidad de gobierno a nivel local a partir de la constitución de 1972; es decir posee poder impositivo, competencia, recursos financieros propios, pase territorial y órganos bien definidos (legislativo y ejecutivo). Además la constitución les cedió a los municipios el cobro de algunos impuestos y tasas; por ejemplo, los que provienen de las ventas de bebidas alcohólicas, derechos sobre la extracción de arena, arcilla, piedra, caliza, entre otros; y derechos sobre espectáculos públicos, imposición de multas, etc. En esa misma línea cabe mencionar que se le otorga la facultad para crear empresas mixtas y contratación de empréstitos.
  • El Corregimiento, definido en la constitución de 1972 como la base política del Estado, posee una Junta Comunal que representa la corporación encargada de atender las necesidades y demás asuntos específicos del corregimiento. La Junta Comunal está integrada por el Representante de Corregimiento, quien preside, El Corregidor y varios miembros de La Comunidad.

Los principios constitucionales de 1972 sobre el régimen municipal son desarrollados por la Ley 06 del 8 de octubre de 1973, reformada por la Ley 52 del 12 de diciembre de 1984; por lo que, resulta conveniente entrar a revisar los aspectos principales de esta Ley que sean útiles destacar para los propósitos de esta investigación.

LEY 106 DE 8 DE OCTUBRE DE 1973: Al desarrollar los preceptos constitucionales establece que el gobierno y la administración municipal están a cargo de una corporación denominada Consejo Municipal, de un funcionario ejecutivo denominado Alcalde y de otros funcionarios y servidores subalternos. Así, pasamos a exponer algunos elementos de capital importancia relativo al Consejo Municipal y al Alcalde, consagrados en esta Ley de Régimen Municipal.

Respecto a los Consejos Municipales la ley señala que estas estarán constituidas por todos los representantes de corregimientos que hayan sido elegidos dentro del distrito. El consejo dicta sus disposiciones mediante actos denominados Acuerdos o Resoluciones, las cuales tienen fuerza de ley y son de forzoso cumplimiento dentro del distrito una vez se haya dado su promulgación. Los Acuerdos o resoluciones son adoptados mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Consejo.

El Artículo 17 de esta Ley 106, con algunas modificaciones introducidas por la Ley 52 del 8 de octubre de 1984, señala las competencias del Consejo Municipal; entre ellas sobresalen las siguientes:

  • Formular con la participación del Alcalde y la colaboración y asesoría del Ministerio de Planificación y Política Económica, la política de desarrollo del Distrito y de los corregimientos.
  • Estudiar, evaluar y aprobar el Presupuesto de Rentas y Gastos Municipales, que comprenderán el programa de funcionamiento y el de inversiones municipales.
  • Crear Empresas Municipales o mixtas para la explotación de bienes y servicios, en especial las que tiendan al desarrollo industrial, agrícola y pecuario y fomentar la creación de empresas privadas, industriales o agrícolas.
  • Establecer impuestos, contribuciones, derechos y tasas de conformidad con las leyes para atender a los gastos de la administración, servicios e inversiones municipales.
  • Autorizar y aprobar la celebración de contratos sobre concesiones y otros modos de prestación de servicios públicos municipales y lo relativo a la construcción y ejecución de obras municipales.
  • Reglamentar lo relativo a las construcciones y servicios públicos municipales, teniendo en cuenta las disposiciones generales sobre salubridad, desarrollo urbano y otras.
  • Elegir de su seno a su presidente y su vice-presidente y elegir el secretario del consejo municipal, de sub. Secretaria cuando proceda, al tesorero, al ingeniero, agrimensor o inspector de obras municipales y al abogado consultor del municipio.

En cuanto al Alcalde: La Ley 106 de 197 y las modificaciones realizadas mediante la Ley 52 de 1984, reiteran algunas disposiciones constitucionales de 1972 con respecto a la elección y funciones de los alcaldes; particularmente el artículo 2240 de la constitución que establece a nivel precisamente constitucional, algunas funciones de los Alcaldes.

En su artículo 45 la Ley 106 del Régimen Municipal señala las atribuciones de los Alcaldes; las cuales presentamos a continuación:

Artículo 45: Los Alcaldes tendrán las siguientes atribuciones:

  1. Presentar al consejo municipal proyectos de acuerdos especialmente el presupuesto de Rentas Y Gastos que contendrá el programa de funcionamiento y el de inversiones públicas municipales.
  2. Presentar al Consejo Municipal un plan quinquenal y anual para el desarrollo del Distrito preparado con la colaboración del Ministro de Planificación y Política Económica.
  3. Ordenar los gastos de administr5acion local ajustándose al presupuesto y a los reglamentos de contabilidad.
  4. Nombrar y remover a los corregidores y a los funcionarios públicos municipales cuya designación no corresponde a otra autoridad con sujeción a lo que dispone el Titulo XI de la Constitución Nacional.
  5. Designar en calidad de colaboradores o auxiliares permanentes
  6. Promover el progreso de la comunidad municipal y velar por el cumplimiento de los deberes de sus servidores públicos.
  7. Fijar el horario de trabajo de los servidores públicos municipales, si por acuerdo municipal no se hubiere fijado.
  8. Vigilar las labores en las oficinas municipales para que cumplan leal y fielmente los deberes a ellos encomendados imponiéndoles sanciones que no comprenden suspensión mayor de tres (3) días ni multa mayor de quince balboas (B/.15.00).
  9. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones del Consejo Municipal.
  10. Presentar al Consejo Municipal el 2 de diciembre de cada año una memoria de su gestión administrativa.
  11. Dictar Decretos en desarrollo de los acuerdos municipales y en los asuntos relativos a su competencia.
  12. Suministrar a los servidores públicos y a los particulares los informes que soliciten sobre los asuntos que se ventilen en sus despachos, que sean de carácter reservado.
  13. Sancionar las faltas de obediencia y respeto a su autoridad con multa de cinco(B/.5.00) a cien (B/.100.00) balboas o arresto equivalente, con arreglo a lo indicado en las disposiciones legales vigentes.
  14. Firmar conjuntamente con el Tesorero Municipal, los cheques girados contra el tesoro municipal, manual o mecánicamente.
  15. Todos los demás que señalen las leyes y los acuerdos municipales y los organismos y servidores públicos de mayor jerarquía de la nación.

Es evidente pues, que la Ley 106 de 1973 modificada mediante la Ley 52 de 1984, establece y delimita con claridad las atribuciones y funciones de los Consejos Municipales y los Alcaldes.

Tras la crisis política vivida en nuestro país a finales de la década de 1980, el gobierno de turno dicta el Decreto-Ley 21 de 21 de noviembre de 1989 o “Decreto de Guerra No.1” como también se le conoce. Mediante este decreto-Ley se suspende y deroga 41 artículos de la Ley 106 reformada por la Ley 52 ya mencionada. Esta situación afecto la administración municipal; sobre todo las relaciones entre el Alcalde y los Consejos Municipales, ya que les quitaba a los concejales funciones muy concretas como las de nombrar algunos funcionarios municipales como el abogado consultor, el ingeniero e inspector de obras.

Este Decreto-Ley 21 que evidentemente obedecía al propósito político del régimen de turno de tomar control de los gobiernos locales, fue fuertemente cuestionado por adolecer de fallas, técnicas y violentar la constitución.

Luego de la invasión militar del 20 de diciembre de 1989 que acaba con el régimen de turno liderado por el General Noriega, y una vez restauradas las garantías constitucionales, se procede a demandar la incostitucionalidad del Decreto-Ley No.21. Así, la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 8 de mayo de 1992 declara inconstitucional el decreto ley No.21.

Sin embargo, pese a la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto-Ley No.21 se genera cierta confusión jurídica en cuanto a la norma aplicable en aspectos relativos a la administración municipal. Esta situación es aclarada por la Corte Suprema de Justicia mediante fallo de 27 de octubre de 1993 donde se sustenta la declaratoria de inconstitucionalidad en base a aspectos doctrinales referentes a la reviviscencia de una ley derogada; quedando de esta manera restaurada la vigencia total de la Ley 106 de 1973 modificada por la Ley 52 de 1984.

Tal fallo del 7 de octubre de 1993 que aclara la declaración de inconstitucionalidad del Decreto –Ley No.21, es del tenor siguiente:

El fenómeno de la reviviscencia de una ley derogada, es decir, la recuperación de vigencia de una ley derogada sólo está regulado en nuestro sistema jurídico cuando se produce la derogación (no la inconstitucionalidad) de la ley que derogaba a la ley anterior. En ese sentido el artículo 37 del Código Civil es muy claro al disponer:

Articulo 37: Una ley derogada no revivirá por si sola las referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada sólo recobrara su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva o el caso en que la ley posterior a la derogatoria establezca de modo expreso que recobra su vigencia. En este último será indispensable que se promulgue la ley que recobra su vigencia junto con la que pone en vigor.”

No obstante esa norma se refiere a la derogación, pero ¿debe darse igual solución a este problema cuando se trata a la declaración de inconstitucionalidad de una ley que derogaba una ley anterior? La sala entiende que no.

La doctrina más moderna también coincide en que cuando el efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad es la nulidad de la ley recobra vigencia la ley que fue derogada por una ley inconstitucional. Así el tratadista español Luis María Diez-Picazo ha señalado lo siguiente:

Así, pues, hay que partir del dato de que, en el derecho español la declaración de inconstitucionalidad conlleva a la declaración de nulidad de la ley…

De aquí se desprende, en buena lógica, la reversión del efecto derogatorio y la consiguiente reviviscencia de la ley derogada, ya que quod nullum est nullum effectum producit. Si la ley derogatoria resulta ser inconstitucional y nula y, por tanto, son anulados todos sus efectos, también debe caer su efecto derogatorio que no es, tal como se vio en su momento, sino un efecto normativo más de la ley. La declaración de inconstitucionalidad de la ley derogatoria, de este modo, seria un supuesto de reviviscencia de la ley en sentido propio, y que aquí la recuperación de la vigencia no procede de un nuevo acto positivo de la potestad legislativa – como ocurre en la derogación de I disposición derogatoria-, sino de la propia ley derogada. Al desaparecer el efecto derogatorio, la ley derogada, por si sola, recupera la vigencia que aquel había hecho cesar.”

Así, las cosas, sobre la base del concepto de reviviscencia de una ley, queda restablecida reiteramos el texto completo de la ley del Régimen municipal.

2.5 ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACION

2.5.1 Historia y Evolución

2.5.2 Cronología Municipal en Panamá, (Síntesis de Aspectos legales y políticos más importantes)

A objeto de concluir este según capitulo, nos parece pertinente sintetizar los aspectos legales y políticos más importantes en el devenir del fenómeno de la municipalidad en Panamá.

Por ello, tomado de Narciso Machuca Garay, y actualizado con información reciente, presentamos una cronología historia de los hechos legales y políticos más significativos; a partir del año 150 cuándo se funda el primer municipio de América en Panamá, el Municipio de Santa María La Antigua. Hechos que reiteramos revelan desde el punto de vista jurídico y político la evolución de la institución municipal en nuestro país. Veamos:

1510. Fundación del Municipio de Santa María La Antigua del Darién

1903. El Concejo Municipal de Panamá declara la Independencia del Istmo de Panamá.

1904. Promulgación de la primera Constitución Panameña. Se otorga a los Municipios una Autonomía limitada. El Presidente de la República poseía plenos poderes para revisar los acuerdos municipales. (Ley Nacional). Los Municipios sólo podían cobrar los Impuestos que determinaran los gobernadores provinciales (los reglamentarios).

1941. Se deroga la Constitución de 1904. Se desconoce la autonomía Municipal y se crean los ayuntamientos Provinciales con capacidad para ejercer acciones gubernativas, administrativas y fiscales.

Los ayuntamientos provinciales gozaban de independencia económica y capacidad legislativa.

1946. Se define por primera vez, a nivel constitucional, al Municipio como a una Organización Política de la Comunidad Local, con características geográficas definidas y con capacidad económica propia. Se prohíbe a las autoridades nacionales suspender o destituir a los funcionarios públicos municipales.

1947. Se aprueba mediante Ley 27 de 1947 el estatuto Provisional de los municipios el cual reconoce la Autonomía municipal y se establece la elección de Alcaldes y Concejales por votación popular.

1954. Se deroga el estatuto provisional de los municipios y promulga la Ley 8 de 1954 que regula el Régimen Municipal. Se suprimió la elección de Alcaldes por el voto popular.

1972. Promulgación de una nueva Constitución. Se reitera el principio de autonomía municipal. Los municipios adquieren la facultad de generar sus propis ingresos, trazar su política de Desarrollo y constituir empresas por si mismos o con el concurso de la iniciativa privada. Se establece el sistema de representación popular, los concejales son a la vez Representantes de Corregimientos. Se unifica el Gobierno Municipal, el Alcalde además de Ejecutivo preside el Consejo Municipal.

1973. Promulgación de la Ley 106 sobre Régimen Municipal y se reiteran los principios consagrados en la Constitución Nacional de 1972.

1983. Acto Reformatorio de la Constitución de 1972. Se consagra la elección de Alcaldes por el voto Popular para un periodo de cinco años y se separar El Ejecutivo Municipal del Legislativo.

Los procesos administrativos sobre accidentes de tránsito, la segunda instancia, se surtirá ante el Municipio correspondiente, según el Decreto Ejecutivo 160 de 7 de junio de 1983. La Asamblea de Representante de Corregimiento es reemplazada por la Asamblea Legislativa.

1984. Modificación de la Ley sobre Régimen Municipal. El Alcalde adquiere la facultad de vetar los acuerdos Municipales. Los Concejales pueden aprobar por insistencia un acuerdo vetado.

Se regula el funcionamiento de los concejos Provinciales.

1986. Se escogen a los Alcaldes por el voto popular.

1987. Mediante la ley No.2 de junio de 1987 se desarrollan formas participativas que le permiten a la población intervenir democráticamente en el desenvolvimiento de la vida Municipal, como es el caso del uso del derecho de iniciativa, Referéndum y Plebiscito.

1990. El Presidente de la República designa a todos los Alcaldes del País mediante decreto ejecutivo.

1991. Se adoptan medidas en relación con las multas que imponen los Municipios.

1992. Por el cual se desarrolla el artículo 249 de la Constitución Política y se señalan las funciones de los Gobernadores de Provincia.

1994. Los Alcaldes del país son electos por votación popular.

1996. Se aprueba la ley 25, por medio del cual se dictan normas relativas a las ausencias especiales de los Alcaldes. El Presidente Ernesto Pérez Balladares crea la Comisión revisora de las leyes que rigen a los Municipios y Juntas Comunales.

1997. El Gobierno Nacional, los Partidos Políticos y la Sociedad Civil se reúnen una vez más para preparar el debate sobre las estrategias nacionales. Como resultado de este proceso se formula el documento visión 2020, en el que por primera vez, la descentralización es considerada una de las metas hacia el año 2020.

1998. Se crea por primera vez en el país una instancia de discusión y consenso sobre la Descentralización Municipal. Se crea CONADEL (Coordinadora Nacional por la Descentralización Local).

1999. Por iniciativa de DONADEL, los aspirantes a la presidencia de la República firman el Pacto por la Descentralización y Desarrollo Local, como un compromiso que el que gane la Presidencia, realice reformas legales e instrumentales para lograr un proceso de Descentralización.

1999. El Gobierno de la Presidenta Mireya Moscoso, incluye al Pacto por la Descentralización y Desarrollo Local, como uno de sus 10 ejes de su Agenda Social.

1999. El Gobierno de turno crea la Comisión Revisora del Ante-Proyecto de Ley que modifica la legislación de los Regímenes Provinciales, Municipales y de Corregimiento.

1999. En octubre de este año se propone a la Asamblea Legislativa (por primera vez) la creación de la Comisión permanente de Asuntos Municipales y Descentralización del Estado (no fue aprobada).

1999. CONADEL y el BID organizan un Seminario Nacional con los Alcaldes y Presidentes de los Concejos Municipales, cuyo objetivo era discutir una propuesta de ley marco para la Descentralización del Estado Panameño.

2000. Mediante Decreto Ejecutivo No. 46 se crea la Comisión de Descentralización del Estado y Desarrollo Local con la finalidad de elaborar en 120 días calendario, un anteproyecto de ley conteniendo el Programa Nacional de Descentralización del Estado y Desarrollo Local.

2000. El legislador Felipe Cano presenta anteproyecto sobre Descentralización del Estado y Desarrollo Local, en base al Pacto META (Este anteproyecto es diferente al que presentara el Gobierno).

2000. CONADEL organiza un taller para propiciar la conciliación entre el anteproyecto del Ejecutivo y el presentado por el legislador Cano, considerando el porcentaje de similitud de ambas propuestas. Divisiones políticas y falta de voluntad de impulsar la Descentralización impidieron alcanzar el objetivo.

2001. Alcaldes y Representantes de Corregimiento de todo el país marchan del Parque Porras a la Presidencia de la República y a la Asamblea Legislativa para hacer entrega del documento titulado:

“APORTES DE LA AMUPA A LA CONSTITUCION DE UNA LEY DE FORTALECIMIENTO MUNICIPAL”.

2002 A mediado de año y tras largas consultas, la Comisión de Gobierno y Asuntos Constitucionales, presidida por Jerry Wilson, da primer debate al anteproyecto de Ley 50 (luego de esos debates No es aprobado en el Pleno de la Asamblea Legislativa).

2003. La propuesta aunque no fue aprobada genero importantes debates, en medio de su discusión se logra llamar la atención de la presidencia de la República quien durante la celebración del Congreso Nacional de Municipios, realizado en junio de 2003, dio su palabra que el anteproyecto será aprobado antes de finalizar su mandato en el 2004; no fue aprobado en el periodo señalado.

2004. La alianza electoral que es liderizada por Martín Torrijos, se constituye en la única que incluyo en su Plan de Gobierno el Proceso Descentralizador y de Fortalecimiento Municipal.

2004. Se inicia un proceso de reformas a la Constitución Nacional, en donde la Descentralización Municipal, por primera vez, es considerada en una Reforma Constitucional; reforma que debe ser ratificada por la nueva asamblea de diputados entrantes en septiembre.

2004. A partir del 5 de noviembre de 2004, cuando se publica en Gaceta Oficial la Reforma Constitucional, se da inicio a una nueva era en el proceso de búsqueda del Fortalecimiento Municipal Panameño. La Descentralización y Fortalecimiento Municipal es ahora un mandato Constitucional.

2009. El 29 de junio se aprueba la Ley 37.

2009. El de 27 de noviembre del 2009, se suspende la vigencia de la ley, hasta el 30 de junio del 2014, por medio de la Ley 77 publicada en la Gaceta Oficial 26,421-A del 4 de diciembre de 2009.

Cuando Martinelli asumió el poder, en junio de 2009, anunció que la vigencia de esta ley sería suspendida hasta 2014 y restablece, por igual termino la vigencia de varias disposiciones legales el 28 de octubre la Comisión de Asuntos Municipales presentó el Proyecto de Ley Nº 86 para suspender la ley de descentralización y en un breve trámite legislativo logró su aprobación en Tercer Debate el 31 de octubre, último día de sesiones ordinarias, antes de iniciar el receso legislativo reglamentario.

El Ejecutivo sustentó la suspensión de los efectos de la Ley 37 en que establecía pocos controles y no había garantía de que los recursos estatales se utilizarían para los fines designados.

2010. El 4 de noviembre el Ejecutivo crea una comisión para revisar la Ley 37.

 

Webgrafia.

  • http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2545/20.pdf
  • El Municipio, http://rincondelvago.com/municipio.html
  • Núñez Ricardo, Manual de Derecho Penal, Parte Especial, Editorial Córdoba, 1987.

     

Citar este texto en formato APA: _______. (2013). WEBSCOLAR. La descentralización como estrategia para la modernización del estado, con énfasis en el Municipio de Colón. https://www.webscolar.com/la-descentralizacion-como-estrategia-para-la-modernizacion-del-estado-con-enfasis-en-el-municipio-de-colon. Fecha de consulta: 10 de abril de 2021.

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