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Tratado Hay – Bunau Varilla

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Cuando en las aulas panameñas se repasa la gesta independentista del 3 de noviembre de1903, los alumnos memorizan nombres como Manuel Amador Guerrero, José Agustín Arango, Esteban Huertos, y otros que resuenan con igual calibre patriótico. No obstante, también existieron otros protagonistas, cuyos sus nombres han pasado con mayor sigilo por las páginas de la historia patria, pero que jugaron un rol fundamental en los sucesos que tuvieron lugar hace aproximadamente un siglo atrás. De todos los personajes que participaron, de una forma u otra, en la gesta independentista, tal vez uno de los que más sentimientos encontrados ha suscitado es Philippe Bunau-Varilla. Despreciado por unos, admirado por otros, hay que reconocer que si no fuera por la sagaz intervención de este enigmático francés la tentativa separatista de los próceres panameños posiblemente hubiera desembocado en un rotundo fracaso.

La polémica relación de Bunau-Varilla con Panamá se inició en 1884, cuando es asignado a las obras en el Corte Culebra.

El grupo de insurrectos, que estaban planeando un movimiento separatista de Colombia, tuvo su primera reunión en una finca de los hermanos Arias (Pedro y Ramón), en las afueras de la ciudad de Panamá, hacia finales de julio de 1903. En esta reunión se encontraban varios familiares de los señores Arango, don Carlos C. Arosemena y empleados del Ferrocarril de Panamá (Herbert Prescott, segundo superintendente, Arosemena, ingeniero civil, Arango, abogado).

 

El total de asistentes fue alrededor de veinticinco. A este primer conclave no asistió el doctor Amador Guerrero, quien se unió al movimiento a principios de agosto. Los gérmenes independistas estaban en la mente de todos los panameños, que fincaban sus esperanzas en la aprobación del Tratado del Canal de Panamá, (Herrán-Hay) entre Colombia y los Estados Unidos. El Senado colombiano se reunió en sesión extraordinaria el 20 de junio de 1903 y después de varios días de grandes y fuertes discusiones, lo rechazó de forma unánime, el 12 de agosto del mismo año. El gobierno del país sureño, había recibido toda clase de mensajes, indicativos de lo peligroso que resultaría dar tal paso, que inclusive se percibía como la pérdida del Istmo de Panamá y la creación de una nación soberana, que entonces firmaría un tratado directamente con los Estados Unidos.

 

Como se puede apreciar por las comparaciones de las dos fechas (finales de julio y 20 de agosto de 1903), transcurrió todo un mes, después de la primera reunión de los “conjurados”, como decía auto llamarse el grupo panameño y el rechazo del tratado por el Senado colombiano. Los istmeños habían iniciado sus movimientos, basados en la supuesta negación de dicho tratado, que significaría el verdadero y total colapso económico, social y educacional de Panamá. Una vez ocurrida esta unánime negativa, vino la secesión panameña el 3 de noviembre de 1903 y la creación de la nueva república. La Junta de Gobierno Provisional (Amador Guerrero, Boyd y Tomás Arias), bajo serias amenazas y chantaje, tuvo que nombrar a Philippe Bunau Varilla, como el primer Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario de Panamá ante el gobierno de Estados Unidos.

 

Inmediatamente después de la separación, la Junta Provisional de Gobierno, al ser nombrado Philippe Bunau Varilla como Ministro Plenipotenciario de Panamá en Washington, para negociar el Tratado del Canal. Pocos días después, se nombró una comisión integrada por Manuel Amador Guerrero, Federico Boyd y Carlos Constantino Arosemena que debía trasladarse a la capital estadounidense para aprobar el Tratado antes de su firma. Se le cablegrafió a Bunau Varilla para que no firmara el documento hasta que los delegados del gobierno panameño hubieran llegado a Washington. Pero el ingeniero francés no acató estas instrucciones. Entretanto, Bunau Varilla, conjuntamente con el Secretario John Hay, le habían introducido reformas al Tratado Herrán-Hay, que beneficiaban aún más a los Estados Unidos, en perjuicio de la nueva República con el fin de que el documento fuera ratificado por el Senado norteamericano, sin dilación. Así, el 18 de noviembre de 1903, Philippe Bunau Varilla, en representación de la República de Panamá y John Hay de los Estados Unidos suscribieron la polémica Convención del Canal Ístmico, mejor conocida como Tratado Hay-Bunau Varilla.

Este Tratado transformaba a Panamá en un protectorado de los Estados Unidos, al tiempo que enajenaba el territorio nacional. Además, se le otorgaba a perpetuidad a los Estados Unidos una franja de diez millas de ancho a ambos lados del Canal, así como las aguas y tierras necesarias para la construcción, mantenimiento, saneamiento, operación y defensa del Canal dentro o fuera de esta Zona. Respecto al ejercicio de la soberanía en la Zona del Canal, se expresaba que se le otorgaba a los Estados Unidos todos los derechos, poder y autoridad en la Zona que esta nación ejercería como si fuera soberana del territorio “con exclusión del ejercicio de tales derechos soberanos, poder o autoridad por la República de Panamá”. De hecho, la República de Panamá quedó excluida de cualquier actividad dentro de la Zona y la misma pasó a ser territorio norteamericano en la práctica. Las islas de Perico, Culebra, Naos y Flamenco eran consideradas como parte de la Zona del Canal. Los derechos de los Estados Unidos para la construcción y mantenimiento del Canal prevalecerían sobre los de Panamá en toda la República. Estados Unidos podía intervenir en las ciudades de Panamá y Colón y áreas adyacentes en caso de alteración del orden público. Aunque se hacía énfasis en la neutralidad del Canal, también se hablaba que en caso necesario los Estados Unidos podían llegar a levantar fortificaciones y establecer estaciones navales.

 

Por tan leoninas condiciones que enajenaban el territorio nacional, Panamá recibía diez millones de dólares como compensación y una anualidad de 250 mil dólares que se pagaría nueve años después de la ratificación del Tratado.
Cuando Amador, Boyd y Arosemena leyeron el texto ya suscrito por Bunau Varilla quedaron perplejos frente a tan desmedidas concesiones, pero ya no se podía dar marcha atrás. Temeroso Bunau Varilla que la Junta Provisional de Gobierno no ratificara el Tratado, le cablegrafió de inmediato advirtiéndole que mientras este documento no fuera aprobado la República de Panamá corría peligro de ser reconquistada por Colombia. De manera, que convenía ratificar el Tratado de inmediato y regresarlo a los Estados Unidos en el mismo barco que llegaría al puerto de Colón. El argumento surtió efecto, pues la Junta ratificó el Tratado el día 2 de diciembre, sin siquiera traducirlo al español.

 

En forma apresurada, se firmó el Tratado Hay-Bunau Varilla, el 18 de diciembre de 1903, justamente, dos horas antes de la llegada de una Comisión que se enviaba a Washington, para asesorar al representante diplomático panameño. Ya consumado este hecho, a pesar de las vehementes protestas de los enviados panameños, se remitieron dos originales del Tratado hacia Panamá, en el vapor City of Washington y con las mayores medidas de seguridad. Las presiones de Bunau Varilla sobre la Junta de Gobierno Provisional, hacia una inmediata ratificación surtieron un rápido efecto, ya que al día siguiente de la llegada del Tratado a Panamá el 1 de diciembre, fue enviado de regreso a Estados Unidos, también con las mismas medidas de seguridad. Solo que, en estos momentos, la Junta de Gobierno Provisional, no muy experta en asuntos protocolares, y temiendo una nueva patraña del hábil francés, rehusó aceptar las instrucciones que les sugería nuestro diplomático y que señalaban un rápido retorno de uno solo de los ejemplares, pero en vez de lo indicado, y por razones nunca muy bien comprendidas, se mandaron a Washington ambos originales.

Es conveniente destacar que nunca se hizo una traducción al castellano, sino varios años después. Los Tratados fueron igualmente ratificados por el Senado de Estados Unidos y reposaron por muchos años en algún lugar de la Cancillería norteamericana. A inicios de 1932 y por gestiones del Dr. Ricardo J. Alfaro, entonces Ministro de Panamá en Washington, finalmente se envió a Panamá el correspondiente ejemplar de este importante documento, que permaneció muy solo en alguna esquina de la Chancillería de los Estados Unidos.

 

La polémica relación de Bunau-Varilla con Panamá se inició en 1884, cuando es asignado a las obras en el Corte Culebra. Su estadía en el Istmo es breve, ya que su salud se ve afectada por las inclemencias del trópico. Una vez de regreso en Francia, se dedica a promover los trabajos del Canal francés. Ante el escandaloso fracaso de la Compañía Universal del Canal Francés, Bunau-Varilla se lanza en una cruzada personal en la que intenta rescatar no solo el honor de Francia, si no también recuperar la inversión que como accionista había realizado en la malograda empresa de De Lesseps.

 

La primera lucha que tendría que entablar Bunau-Varilla sería en el Congreso norteamericano, en donde intentaría convencer a los senadores estadounidenses de las ventajas que ofrecía la ruta de Panamá sobre la de Nicaragua. Con este fin el astuto accionista distribuye en el Senado estampillas postales de la nación centroamericana, en donde se puede apreciar a un volcán en plena erupción. Bunau-Varilla le pone así los últimos clavos al ataúd del proyecto del canal nicaragüense. Una vez asegurado el apoyo del Senado, el paso siguiente era financiar y planear la independencia de Panamá, para lo que Bunau-Varilla trabajó cercanamente junto al abogado William Nelson Cromwell, el presidente Theodore Roosevelt, el secretario de Estado John Hay y Manuel Amador Guerrero (que se convertiría en el primer presidente de Panamá). El plan incluía el pago de cientos de miles de dólares a la tropas colombianas para que abandonaran pacíficamente el Istmo. Para este fin, Bunau-Varilla se procuró el apoyo económico de algunos de los nombres más influyentes en Wall Street, entre ellos el banquero J. P. Morgan.

Perfectamente consciente de que los próceres panameños carecían de habilidades diplomáticas para negociar efectivamente un tratado con Estados Unidos, Bunau-Varilla manipuló a los líderes de la revolución para que se le concedieran absolutos poderes en la negociación de un tratado con el Secretario de Estado John Hay, a cambio de apoyo militar, económico y reconocimiento por parte del Gobierno norteamericano a la causa panameña. Bunau-Varilla y el resto de los conspiradores se valieron del artículo 35 del tratado Mallarino-Bidlack, en el cual Estados Unidos garantizaba el libre tránsito a través del Istmo, para involucrar a la armada norteña en la gesta separatista. Una vez el Istmo quedó bajo la protección norteamericana, Hay y Bunau-Varilla insertaron cláusulas en el tratado del que ambos fueron signatarios (y que para colmo fue redactado en inglés), que resultaron extremadamente beneficiosas para Estados Unidos. La idea era que el tratado fuese aprobado sin contratiempos en el Congreso.

 

Con la firma del infame tratado Hay-Bunau Varilla, Panamá recibe la escuálida suma de 10 millones de dólares, mientras que el grupo francés/estadounidense, que había adquirido las acciones de la Nueva Compañía del Canal Francés, y que estaba integrado, entre muchos otros, por William Nelson Cromwell, J.P. Morgan, Douglas Robinson (cuñado de Roosevelt), William Taft, Ferdinand de Lesseps, Gustav Eiffel, y el propio Bunau-Varilla, se embolsa 40 millones de dólares. Bunau-Varilla llegó a asegurar en una ocasión que Panamá tenía que estar eternamente agradecido con Estados Unidos. Sin lugar a dudas que mucho más agradecidos tuvieron que quedar con el sagaz francés aquellos que obtuvieron ganancias millonarias con el turbio negocio que constituyó la independencia de Panamá de Colombia.

Desde el artículo I, el Hay-Bunau Varilla, indica que ” Los Estados Unidos garantizan y mantendrán la independencia de la República de Panamá”, término que no ofrece ninguna duda, sobre el carácter proteccionista del mismo. Luego, más claramente aún, cita en el Artículo II ” La República de Panamá concede a los Estados Unidos, a perpetuidad, el uso, ocupación y control de una zona de tierra y tierra cubierta por agua, para la construcción y mantenimiento, funcionamiento, saneamiento y protección del citado Canal”. Añade asimismo que ” el uso ocupación y control de cualesquiera otras tierras y aguas, que puedan ser necesarias y convenientes para la construcción, mantenimiento, saneamiento y protección del mencionado Canal”.

.En el Tratado Hay-Bunau Varilla aparece el vocablo protección tres veces en el Artículo II, en el artículo VI ( una vez), en el VII ( una vez ), en el IX ( una
vez) y en el XIII ( una vez ).Esta abolición del concepto de protección que siempre estuvo vinculado con los diferentes tratados del canal, permaneció hasta el Arias- Roosevelt de 1936. Mantenida en el Remón- Eisenhower (1954) y finalmente abolida en el Tratado Torrijos-Carter de septiembre 7 de 1977.Los logros que se fueron obteniendo para obtener la completa soberanía de Panamá, sobre la Zona del Canal, resultaron de voluntades mancomunadas a través de luchas por varias generaciones, que se iniciaron desde principios de 1904, es decir, apenas a muy pocos meses de nuestra independencia. Nadie puede reclamar la paternidad única del éxito final.

 

En el Tratado Hay-Bunau Varilla de 1903, impuesto por Estados Unidos a la Junta de Gobierno Provisional cuando el Estado panameño aún no estaba conformado, Panamá le otorgó a perpetuidad a dicha potencia todos los poderes, derechos y autoridad necesarios para construir, manejar, mantener y proteger un Canal “como si fueran soberanos”, con entera exclusión de Panamá en el ejercicio de tales derechos dentro de lo que sería la Zona del Canal.  En el preámbulo de dicha Convención, se reconocía burlonamente que la soberanía sobre dicha franja residía “efectivamente” en la República de Panamá, pero la historia nos enseña que Panamá nunca la ejerció y que desconocíamos por completo lo que sucedía en dicha Zona, tanto en relación con el funcionamiento y la administración del Canal como con el conjunto de actividades ajenas a la vía acuática.

 

Surgió así la noción de una “soberanía titular” panameña frente al ejercicio de la soberanía real por parte de Estados Unidos en nuestro territorio. De este modo se produjo una separación artificiosa entre el derecho a la propiedad y el usufructo de la misma. Panamá se quedó con el título mientras que Estados Unidos se adueñó del control efectivo, del goce, del usufructo de la Zona del Canal y del Canal.  Pero un funcionamiento perpetuo implicaba un mantenimiento perpetuo, y como la vía acuática tenía una vida útil limitada por sus condiciones físicas, era de esperar que, llegado el momento, Estados Unidos tendría que obtener el derecho de reconstruir sin límites el Canal o bien interpretar el mantenimiento perpetuo del Canal como el derecho de reconstruirlo perpetuamente, lo que no estaba contemplado en el Tratado Hay-Bunau Varilla.

 

A principios de los años treinta, Estados Unidos construyó la represa de Alajuela para aumentar la reserva de agua, ejerciendo los derechos que tenía de demandar tierras, aguas y tierras cubiertas por agua situadas fuera de la Zona del Canal que fueran necesarias para la construcción del Canal. Pero en 1936 se firmó el Tratado Arias-Roosevelt que dio por terminada la construcción del Canal y, por tanto, cesaron también los citados derechos.

Ese año, Estados Unidos decidió aumentar la capacidad del Canal, y el 24 de junio de 1940, su Congreso aprobó el proyecto de un Tercer Juego de Esclusas. La decisión final, como lo afirmó Gerstle Mack en La Tierra Dividida, “fue dictada casi completamente por consideraciones estratégicas”: permitir el paso de las más grandes naves de guerra de Estados Unidos.

¿De dónde obtuvo Estados Unidos el derecho de construir un Tercer Juego de Esclusas, si el Tratado Hay-Bunau Varilla no lo permitía y el Tratado Arias-Roosevelt tampoco? Lo obtuvo de un canje de notas, un acuerdo secreto entre Panamá y Estados Unidos, del 1 de febrero de 1939, arrancado a Panamá como condición para la ratificación del Tratado Arias-Roosevelt que ese año, tres años después que Panamá lo ratificara, aún el Senado de Estados Unidos no le había dado consideración.1 Pero ese canje de notas (Hull-Boyd) carecía de validez jurídica, toda vez que no fue incluido entre los documentos propios del Tratado Arias-Roosevelt al momento de su ratificación.

 

En ese acuerdo secreto, se aceptó que “la palabra ‘mantenimiento’ cuando se refiera al Canal se extenderá (sic) en tal forma que permita la expansión y nuevas construcciones siempre que éstas se lleven a cabo por el gobierno de los Estados Unidos de América…” Pero el Tercer Juego de Esclusas, luego de un par de años de trabajo, fue suspendido porque Estados Unidos tuvo la necesidad de asignar esos recursos materiales y humanos a su participación en la Segunda Guerra Mundial.

 

A continuación podemos observar un cuadro comparativo del Tratado Hay Bunau Varilla con el Tratado Herran Hayde, a saber:

 

Tratado Herrán-Hay

Tratado Bunau Varilla-Hay

Los Estados Unidos garantizan y mantendrán la independencia de Panamá
Concesión por períodos renovables de 100 añosConcesión a perpetuidad
Se sede una zona de 10 kilómetros, o sean 6 millas de ancho más o menosZona de 10 millas de ancho
Se ceden, sin estar incluidas en la Zona, el uso y la ocupación de las estratégicas islas Naos, Perico, Flamenco y CulebraSe ceden, como parte de la Zona y a perpetuidad las isla de Naos, Perico, Flamenco y Culebra
Los derechos y Privilegios concedidos no afectan “la soberanía de la República de Colombia…”Se confieren “los Derechos, poder y autoridad que los Estados Unidos poseerían y ejercitarían si ellos fueran soberanos del territorio…”
Expropiación de tierras y de propiedades para el Canal, sin limitación en lo que respecta al avalúo de los valores.Expropiación de tierras y de propiedades para el Canal, avaluadas con base de sus valores en 1903
Expropiación de tierras para el canal… avaluadas conforme a las leyes de ColombiaExpropiación de tierras y propiedades para el Canal, avaluadas con base a su valor de 1903
Jurisdicción judicial en la Zona del Canal ejercida por tribunales mixtos colomboamericanosJurisdicción policiva y judicial ejercida exclusivamente por los Estados Unidos
Acueducto gratuito al cabo de 50 años, sin otra condición que el pago de una renta de agua razonable durante ese periodoAcueducto cedido al cabo de 50 años mediante pago en ese periodo de su costo, más un 20% de interés
Se mantiene el principio de la neutralidad de los CanalesSe viola el principio de la neutralidad de los Canales
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___________.WEBSCOLAR. Tratado Hay – Bunau Varilla. http://www.webscolar.com/tratado-hay-bunau-varilla. Fecha de consulta: 14 de abril de 2014.

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