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Experiencias de servicio civil en Europa y en América

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INTRODUCCIÓN

Los sistemas de servicio civil, por tanto, no son un fin en sí mismos, sino una parte de la institucionalidad de los sistemas administrativos. Sin embargo, son piezas centrales del poder público.

El servicio público, y los sistemas de servicio civil, son una piedra angular de los sistemas políticos democráticos porque constituyen uno de los pilares de la comunicación entre gobernantes y gobernados: “el servicio público es el puente que comunica a los ciudadanos con el gobierno; es el vehículo para asegurar que las respuestas gubernamentales sean eficaces; es coadyuvante de la legitimidad democrática en los aspectos de legitimidad, civilidad, participación, logro del bienestar y las formas de cooperación social”.

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Los sistemas de servicio civil profesional, creados a finales del siglo XIX y principios del siglo XX en un número importante de países desarrollados, han experimentado importantes procesos de reforma a lo largo de los últimos 20 años.

En la mayor parte de estos países los sistemas tradicionales, de tipo burocrático, han cedido paso a sistemas de servicio civil más flexibles y descentralizados, evaluados a partir de los resultados de su gestión. Las medidas, procesos y objetivos de las reformas a los sistemas de servicio civil en el mundo han variado. Asimismo, los resultados son desiguales.

Este trabajo analiza los principales modelos, mecanismos y efectos de las reformas a los sistemas de servicio civil en los países desarrollados y en América Latina. Al unísono, expone algunos de los principales retos que enfrentan las reformas en los países latinoamericanos y las recomendaciones que hacen instituciones internacionales y especialistas para garantizar el éxito.

ALGUNAS EXPERIENCIAS DE SERVICIOS CIVIL EN EUROPA Y AMÉRICA

  1. EL SERVICIO CIVIL EN AMÉRICA

El servicio civil de carrera en América Latina es influenciado principalmente por Estados Unidos de Norteamérica. El “apadrinaje” y el “favoritismo” en Estados Unidos, que durante mucho tiempo resistió a las reformas, puede deberse a que fueran utilizadas por el Ejecutivo para ejercer presión sobre el Congreso. Esta práctica nació de la separación de poderes entre rama ejecutiva y rama legislativa y que existe también en numerosos países de América Latina, (Venezuela, Colombia).Sin embargo, también se tienen otras influencias, sobre todo inglesa y francesa, en Brasil, Argentina, Chile y Uruguay. A pesar de lo anterior cada país ha desarrollado su propia concepción del servicio civil. Existen países que ya han comenzado a desarrollar el servicio civil de carrera, basado en una ley o estatuto del servicio civil y en un órgano central de personal, como Brasil, Perú, Costa Rica, Panamá, Argentina, Colombia, Ecuador y, recientemente, en México.

Las características más sobresalientes son:

  • Reemplazo de todos los funcionarios públicos en el momento del cambio de régimen político. No existe uniformidad en materia de títulos y salarios; no hay capacitación ni órgano central de personal.
  • No hay un sistema de carrera administrativa. Existe una lista de títulos y salarios, pero no descripción de los puestos públicos. En gran medida hay inseguridad, pero también hay un grupo importante de técnicos que en la práctica gozan de seguridad y permanencia en el empleo.
  • Cuando existe una ley sobre la carrera administrativa no se aplica.
  • El reclutamiento del personal es política y sin previo examen o concurso.
  1. Estados Unidos

El servicio civil de carrera en Estados Unidos de Norteamérica es un sistema de estructura abierta. No hay una distinción entre empleado público y privado y existe un movimiento del personal del sector público al privado. La Comisión de Servicio Civil se creó en 1833 en los términos de la “Pendleton Act”, inspirada en el modelo inglés, para reclutar el personal del servicio civil en base al mérito. El funcionario se concibe como una persona especializada capaz de realizar funciones, tanto en el sector público como en el privado. El servicio civil estadounidense en un principio fue muy politizado, debido al uso del “sistema de despojo” en el reclutamiento de los funcionarios. No existe un estatuto general sobre el servicio civil, por lo que la protección del personal es a través de disposiciones legales, aunque no constitucionales. Se constata que existe una evolución hacia el sistema de carrera administrativa, por la introducción del reclutamiento basado en el mérito.

El órgano central es la Comisión del Servicio Civil, que depende del presidente y está integrada por tres miembros, cuya designación es ratificada por el Congreso; de los tres miembros no más de dos deben ser militantes de un mismo partido. La comisión es responsable de la administración de las principales funciones de personal, pero la operación directa está delegada en oficinas descentralizadas en cada dependencia, bajo la coordinación y asesoría de la comisión.

El reclutamiento se basa en capacidades especializadas, por lo que el consenso no se realiza con una previa preparación. Los candidatos tienen que responder a cuestiones prácticas y precisas, correspondientes a una especialidad determinada: economista, contador, estadístico. De ahí la utilización de tests psicotécnicos y cuestionarios. No existe un sistema de carrera administrativa, salvo en el caso de la diplomacia.

  1. Colombia

En la denominada ley 19, se establecen las bases fundamentales para la modernización de la administración pública, entre cuyos objetivos destaca la institucionalización del servicio civil y la preparación técnica de funcionarios, siendo en 1962, cuando se constituye el Primer Estatuto de Servicio Civil y se crea el Departamento Administrativo del Servicio Civil. De manera similar a los casos citados con anterioridad, la implementación de esta Legislación, busca asegurar por un lado, la selección, producción y estabilidad de funcionarios públicos y por otro, tratar de erradicar los vicios de la administración en países en desarrollo, como el nepotismo, negligencia o favoritismo, por señalar tan solo algunos.

  1.       Uruguay

En 1959, se crea la Oficina del Servicio civil, responsable de la capacitación del personal en función de las necesidades del país, así como de la implementación de la carrera administrativa y de la Organización de la Administración Estatal, hacia 1967, se constituye la Oficina Nacional de Servicio Civil, con las mismas funciones y dependencia del Poder Ejecutivo. Para 1976, se suprime la Oficina Nacional de Servicio Civil, sustituyéndose por oficinas sectoriales de servicio civil, y sus cometidos se distribuyen entre varios órganos gubernamentales, entre los que destacaba la Secretaría de Planeamiento, rectora del Servicio Civil.

No obstante que en los países señalados, se cuenta con una base sólida que da vida al servicio civil de carrera, es importante mencionar que en los países europeos, lo asentado en las legislaciones se lleva a la práctica, en tanto que en los países en vías de desarrollo, la instrumentación del servicio civil no ha pasado más allá de buenas intenciones, esto considerando, por ejemplo que en el inicio del os 80’S, tan solo el 2.4% del personal que laboraba en oficinas públicas en Colombia, formaba parte de la Carrera Administrativa.

  1. México

En México, aunque es un país importante en América Latina desde el punto de vista geográfico, económico, social y cultural, no dispone de una administración de personal que pueda ser calificada de progresista o desarrollada. Este diagnóstico realizado a propósito de la administración de personal en América Latina en los años 70, era vigente todavía hace unos años. De 1976 a la fecha,en general, podemos afirmar que la administración del personal público ha evolucionado considerablemente, hacia la instauración del servicio civil de carrera.

La Comisión de Administración Pública (CAP) diagnosticó la situación del personal público, señalando que se detectan deficiencias en el uso de las técnicas de personal (calificación de méritos, evaluación de puestos, etc.); falta un análisis de puestos que permita un reclutamiento y selección en base a sus conocimientos, aptitudes y habilidades y, lo más importante, que no existe un sistema de servicio civil de carrera que en forma global y sistemática establezca las políticas de personal.

En México se consideran por separado a los trabajadores al servicio del Estado y a los empleados del sector privado. La Constitución de 1917 no establecía originalmente esta diferenciación ni se establecía una disposición específica para tipificar a los empleados públicos. Fue la Ley Federal del Trabajo de 1931, en su Artículo 2o., la que estableció que las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirán por las leyes del servicio civil que se expidieran. Con base en dicho precepto se publicó un “Acuerdo sobre Organización y Funcionamiento” en el Diario Oficial del 12 de abril de 1934, que estableció el servicio civil por un tiempo determinado del 12 de abril al 30 de noviembre del mismo año.

El “Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión” constituye el único antecedente de lo que sería el servicio civil en México. Después se crearon el Apartado “B” del Artículo 123 de la Ley Federal del Trabajo y la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. El servicio civil sólo incluye a los empleados de base.Aunque existe la ley que reglamenta las relaciones del Estado y sus empleados, no hay oficina central de personal destinada a asegurar la ejecución de las disposiciones legales. Se confía a las secretarías y otros órganos de la administración pública la aplicación de sus propias normas.

El reclutamiento y selección, al no existir órgano central de personal, se lleva a cabo en cada dependencia, basándose en el catálogo de empleos de la Federación y en técnicas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los candidatos. Si los candidatos se encuentran en igualdad de circunstancias, se refiere al personal sindicalizado, a los veteranos de la Revolución, a quienes hayan prestado servicios satisfactorios con anterioridad y a quienes hayan adquirido mayores derechos escalafonarios, pero no existe un sistema de mérito en la selección inicial.

Para los ascensos y promociones en cada dependencia se establece un reglamento de escalafón que establece las bases de los ascensos. Los factores tomados en cuenta son: conocimientos, aptitud, antigüedad, disciplina y puntualidad. En igualdad de circunstancias se prefiere al personal de mayor antigüedad dentro de la dependencia. Para decidir sobre el ascenso y promoción existe en cada organismo una “comisión mixta de escalafón”, integrada por un número igual de representantes de los titulares y de los trabajadores, además de un ámbito de empate. En la práctica, este sistema no se aplica correctamente pues sus bases no son muy técnicas.

Se establece el derecho a la asociación y a la huelga. El sindicato debe ser mayoritario y obtener el registro en el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. Los sindicatos pueden adherirse a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE).No existe un sistema global de capacitación y adiestramiento, aunque hay algunas dependencias (S.H.C.P., IMSS, etc.) que se preocupan por atender este problema. El catálogo de empleos no es un sistema satisfactorio de clasificación de puestos. En México, el servidor público ineficiente es resultante de una mala administración de personal, de la carencia de planeación y de sistemas de control y de la falta de capacitación técnica, pues a pesar de los esfuerzos por implementar un servicio civil de carrera en toda forma, en México sigue siendo importante el puesto, el poder y la influencia.

  1. EL SERVICIO CIVIL EN EUROPA

El servicio civil en Europa Occidental ha tenido una evolución paralela, con influencias recíprocas. Por un tiempo, el servicio civil prusiano fue considerado como un modelo; luego, a mitad del siglo XIX cuando se creó el “civil service”, en Inglaterra, fue el que predominó y el servicio civil francés cuando se creó, se aproximó al inglés. El servicio civil sigue el modelo de estructura cerrada y por ello reside en dos nociones fundamentales de estatuto o ley y de carrera.

El servicio civil es un elemento constitutivo del derecho administrativo, que define su estructura y funcionamiento. Es un derecho de servidores públicos distinto al derecho de empleados privados. En Europa son servicios civiles complejos, por su desarrollo tecnológico y con personal muy diversificado: administradores que asumen tareas jurídicas o financieras, y especialistas: maestros, magistrados, arquitectos, agrónomos.

Siendo de estructura cerrada el servicio civil europeo, conlleva la organización de una carrera administrativa que contiene mecanismos de reclutamiento, formación, ascensos y promociones hasta la salida o retiro.

La clasificación de funciones sigue el modelo de clasificación inglesa. Existe una clase administrativa (servidores superiores con funciones de dirección y orientación); una clase ejecutiva (servidores encargados de la aplicación con cierta iniciativa; una clase “clerical” (servidores de ejecución que cumplen con las funciones rutinarias reglamentadas); y, por último, una clase menor (servidores encargados de tareas manuales).El reclutamiento obedece al principio de “igual acceso de todos a las funciones públicas”, sin tomar en cuenta sexo, religión u opinión política.

La selección es en base al mérito y no en base a recomendaciones políticas o familiares (nepotismo). El concurso es un procedimiento obligatorio.

La capacitación está a cargo de la administración pública. En algunos casos la preparación en la Universidad es suficiente (Gran Bretaña), y en otros, se crearon Escuelas de Administración (Francia, España).El ascenso se organiza como en todo sistema de estructura cerrada:

  1. ascenso en el cuerpo donde fue reclutado;
  2. promoción interna que permite llegar a un puesto superior en un cuerpo distinto al que fue reclutado, siguiendo el sistema de calificación y evaluación de puestos.

El retiro se organiza. El servidor público no puede ser despedido, salvo si comete faltas disciplinarias graves, y tiene derecho a terminar su carrera administrativa.

1.      Gran Bretaña

A raíz del crecimiento de las funciones gubernamentales durante el siglo pasado, fue necesario crear un aparato (sistema) administrativo eficiente, que permitiera responder a las nuevas exigencias, para lo cual primeramente se inició el servicio civil de carrera de forma tradicional. Sin embargo, a partir de 1840, la Escuela de Cuadros se encargó de formar servidores públicos, que al concluir sus estudios, iniciaban su carrera como tales, desde el nivel más bajo, logrando llegar, con base en méritos, hasta Oficiales Mayores. Para lograr subir en la pirámide estructural, los méritos se logran a través de exámenes objetivos, controlando la permanencia del personal reclutado, por medio de vigilancia realizada por el Departamento de Servicio Civil. Vale la pena señalar, que en caso de que algún funcionario de carrera desee aspirar a un cargo político de elección, debe declinar a supuesto como funcionario, de esta manera, si bien es cierto, el servicio civil de carrera limita como máxima aspiración por este medio el cargo de Oficial Mayor, no obstaculiza el crecimiento y aspiraciones mayores a este, a los servidores públicos.

El servicio civil de carrera en Gran Bretaña, también tiene ciertas características originales. El “civil servant” es un “servidor de la Corona”. La “Royal Commission on the Civil Service” de 1929-1931 y la Comisión Priestley de 1953-1955 adoptaron la definición siguiente retomada por la Comisión Fulton en 1968: “Servidores de la Corona que no sean titulares de puestos políticos o judiciales, empleados en calidad de civiles y remunerados completa y directamente por fondosvotadosen el Parlamento”. El personal de las empresas públicas no son miembros del servicio civil, salvo los obreros de los arsenales. Los funcionarios locales no pertenecen al “civil service”.

No existe una legislación especial para el servicio civil. La política del servicio civil está claramente definida en una serie de “informes” realizados por una comisión real sobre algún problema de personal, que propone las reformas necesarias y que son nominadas con el nombre del presidente de la comisión. El “Informe Macalay” para el servicio civil Hindú y el “Informe Northcote Trevelyan”; el “Informe Whitley” sobre la participación en la administración de personal; el “Informe Prestley”, en 1953, sobre la remuneración y prestaciones sociales y, el más reciente, el “Informe Fulton” en 1968.

El órgano central de personal es la Comisión de Servicio Civil, que está compuesta por cinco miembros designados por Corona. La comisión se encarga de reclutar y seleccionar al personal y de asegurar la neutralidad política. La permanencia y el control del servicio civil están a cargo de la Tesorería. Verifica que se cumplan satisfactoriamente las tareas, controla los nombramientos y la remuneración de los funcionarios. Estas atribuciones fueron conferidas a un nuevo departamento, el Departamento de Servicio Civil. La Tesorería envía al Departamento de Servicio Civil todos los proyectos que puedan tener consecuencias sobre la carrera y, a su vez, el departamento informa a la Tesorería los proyectos para obtener las reservas.

El servicio civil Inglés es el primero en crear estructuras de participación del personal en la gestión con los “Whitley Counals”, que reúnen los dirigentes del servicio administrativo y los representantes del personal. Se estableció además, un tribunal de arbitraje para decidir sobre las diferencias entre la administración pública y sus funcionarios.

El reclutamiento se realiza de dos formas:

  1. Examen escrito sobre cultura general y una conversación libre con el jurado.
  2. Después de los exámenes se hacen tesis sobre la personalidad e inteligencia del candidato.

El servicio civil inglés destaca por una concepción muy rigurosa de la neutralidad política. Los funcionarios están obligados a no expresar ninguna opinión política personal en el servicio administrativo y obedecer al gobierno en turno con la misma lealtad y empeño, cualquiera que sea el partido que llegue al poder.

2.      Francia

En Francia, la concepción del servicio civil de carrera es el de estructura cerrada. Se considera como un mundo aparte, como una misión a la cual el funcionario consagra su vida activa, gracias a la organización de carreras muy diferentes a las que surgen de los contratos de trabajo y contratos colectivos. La definición de funcionario concebida por el estatuto del 19 de octubre de 1946, se encuentra actualmente en el ordenamiento del 4 de febrero de 1959.”Los elementos que caracterizan la situación del funcionario son la ocupación de un empleo permanente, en una administración pública francesa, y la titularidad, acto que otorga a una persona la calidad de funcionario integrándolo en la jerarquía administrativa”. Estas características conducen a rechazar, dentro de la categoría de funcionarios a los eventuales y a los pasantes.

Los empleados de los servicios públicos de carácter industrial y comercial, exceptuando al director y al contador, no se consideran funcionarios. Por su parte, los funcionarios se conciben a sí mismos como poseedores de una parte de la soberanía del Estado, por lo que son considerados más como un oficial público, que como un servidor público.

El servicio civil francés presenta ciertas especificidades en relación a las características generales de Europa:

  • El reclutamiento y selección se basa en el concurso. Existe un concurso abierto a los estudiantes y un concurso interno reservado a los funcionarios que cuentan con algunos años de experiencia.
  • El principio de carrera administrativa condiciona la edad (25 a 30 años) en que deben presentarse los concursos.

La capacitación, para entrar al servicio civil de carrera, se hace de dos formas:

  1. Preparación al examen abierto sobre cultura general y conocimientos especializados en la Universidad.
  2. Preparación para un examen de promoción interna en las escuelas de administración pública. La más famosa es la Escuela Nacional de Administración.

Los funcionarios están sometidos a un régimen jurídico público, distinto del régimen jurídico privado. La organización del servicio civil de carrera se basa en un “Estatuto de la Función Pública”, que establece los derechos y obligaciones de los funcionarios.

Se recluta para formar parte de un “cuerpo administrativo” como: inspector, administrador, ingeniero. Existen estatutos particulares que reglamentan los derechos y obligaciones de cada “cuerpo administrativo”.

Existe una élite de funcionarios; los altos funcionarios, es decir, los miembros de los grandes cuerpos de inspección y control (Consejo de Estado, Corte de Cuentas, Inspección General de Finanzas); del cuerpo prefectoral, diplomático, técnicos y cuadros superiores (administradores hábiles), que egresan de la Escuela Nacional de Administradores y de la Escuela Politécnica, que ocupan los puestos de dirección de la administración pública francesa.

No existe un organismo central del servicio civil, sino la Dirección General de la Administración y de la Función Pública adscrita al primer ministro que coordina la política de personal; sin embargo, la contratación de empleados y los incidentes de su carrera están sujetos en mayor grado al control de cada departamento y en menor proporción a la vigilancia central; el control departamental está limitado por el empleo de representantes del personal. De ahí la falta de integración.

Al igual que en el caso de Inglaterra, los ascensos se otorgan, con base en el sistema de mérito, en el cual, una comisión elige entre los aspirantes al mejor candidato, con base en sus conocimientos, aptitudes y capacidad para dar respuesta a problemas de difícil solución, siendo importante destacar que la duración promedio, para que un empleado ascienda del menor grado al último nivel, fluctúan entre 20 y 25 años.

CONCLUSIÓN

Los sistemas de carrera parecen haberse fortalecido en la medida en la que en sistemas pluralistas, en dónde el fenómeno de la alternancia forma parte de la cultura democrática, se ha conocido la experiencia de gobiernos de coaliciones. Bajo ese supuesto se ha requerido un servicio civil ligado al gobierno, que sin politizarse (en el sentido partidista) permita el cambio sin alterar la normalidad legal y administrativa. Las prácticas tradicionales quedan en muchos casos arraigadas a pesar del embate modernizador. Pertenecer a algún partido político puede incluso llegar a ser motivo para que un funcionario de carrera pueda ser cesado del puesto, lo que habla de la resistencia a la politización que dichos sistemas están sufriendo. Pero al mismo tiempo, están buscando permanecer introduciendo mecanismos que rompen con la estructura original de los mismos al facilitar, por ejemplo, nombramientos de personal nuevo o al multiplicar compensaciones (fuera del salario) para darle la vuelta a la legislación laboral.

Parecería que el fortalecimiento de los sistemas de carrera se debate en medio de un movimiento que parece jalarlos en direcciones opuestas. Por un lado, una buena parte de los sistemas vigentes para permanecer y seguir siendo útiles en regímenes más abiertos, plurales y democráticos, deben ser revisados a la luz de los presupuestos que presionan hacia una administración moderna; orientación por servicio y no normativa, transparencia, evaluación del desempeño y rendición de cuentas. Pero por otro, esta misma presión que se acompasa con la exigida por los intercambios internacionales, les pide mayor coherencia interna en sus presupuestos estructurales básicos: neutralidad, eficiencia y estabilidad. La doble exigencia no parece fácil de satisfacer. Lo que sí resulta claro, es que a pesar de la crítica que han recibido estos sistemas sobre todo en momentos de revisión de las atribuciones del Estado, aparece una clara intención de hacerlos partícipes de esos cambios y de ninguna manera prescindir de ellos.

BIBLIOGRAFÍA

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CROZIER, M. La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión pública, documento presentado en el I Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado en Río de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de 1996.

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VILLORIA, M.2007.Servicio civil de carrera en Latinoamérica. Diagnóstico, causas y propuestas. Universidad Rey Juan Carlos-Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. Páginas: 125-126

ANEXO

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___________.WEBSCOLAR. Experiencias de servicio civil en Europa y en América. http://www.webscolar.com/experiencias-de-servicio-civil-en-europa-y-en-america. Fecha de consulta: 4 de marzo de 2019.

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